Los efectos de la última sentencia del TC en materia de vivienda de interés social

Hace ya casi tres meses, mediante la Sentencia Nº 302/2023 de fecha 9 de mayo de 2023 (“Sentencia”), en el denominado Caso “Parámetros Urbanísticos II”, el Tribunal Constitucional (“TC”) se pronunció sobre las demandas competenciales de los alcaldes de la Municipalidad de Barranco y de la Municipalidad Metropolitana de Lima, quienes alegaban la afectación de competencias exclusivas de los gobiernos locales en materia de zonificación, parámetros urbanísticos y edificatorios, entre otros, por diversas disposiciones del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación, aprobado por el Decreto Supremo Nº 010-2018-VIVIENDA y sus normas modificatorias (“Reglamento Especial”); cuerpo normativo referido a la vivienda de interés social (“VIS”).

En esta oportunidad, el TC amparó las demandas de los burgomaestres y dispuso que la zonificación, el planeamiento urbano y la determinación de las alturas máximas de las edificaciones son competencias municipales exclusivas. Por consiguiente, las disposiciones del Reglamento Especial que establecían en qué tipos de zonificaciones podían desarrollarse los proyectos VIS (literal b y el primer párrafo del literal c del artículo 2.2), así como sus alturas máximas (artículo 10.4) fueron declaradas nulas.

Recordemos que, hace poco más de un año y diez meses, a través de la Sentencia Nº 868/2021 de fecha 28 de setiembre de 2021, en el llamado Caso “Parámetros Urbanísticos”, el mismo órgano de control constitucional no acogió la demanda del alcalde de la Municipalidad de San Isidro, quien también planteó un menoscabo competencial de la reglamentación especial, sustancialmente idéntica a las demandas que originaron esta (segunda y) última sentencia[1].

Con esta Sentencia del más alto nivel, se pondría fin a la disputa competencial surgida entre los gobiernos locales (léase, Municipalidad Metropolitana de Lima y municipalidades distritales) con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (“MVCS”), quien fue la entidad que emitió el Reglamento Especial y que, además, tiene a su cargo toda la política a nivel nacional en materia de VIS.

Sin embargo, el TC ha dejado una puerta abierta que se discutirá en los próximos meses o, hasta, años. Me refiero a los efectos que tendrá la anulación de las disposiciones técnicas mencionadas para los actos anteriores a la Sentencia, habida cuenta que se han anulado disposiciones que sirvieron de sustento para la aprobación de todos los anteproyectos, proyectos y/o licencias obtenidas legítimamente por los promotores inmobiliarios hasta antes de la fecha de la emisión de dicha decisión.

Téngase presente que las cuestiones relativas a los lugares donde podían desarrollarse los proyectos VIS y las alturas máximas de los edificios son aspectos que atañen a todos los proyectos VIS.

¿Qué fue lo que exactamente dijo el TC [2]? La Sentencia señala que el análisis de validez de todos los actos (entiéndase, anteproyectos, proyectos y/o licencias) que se aprobaron hasta antes de la fecha de expedición de la misma sentencia “(…) deberá realizarse caso por caso por las instancias correspondientes a la luz de los criterios establecidos en la presente Sentencia, y tomando en consideración los derechos de terceros que pudieran encontrarse involucrados (…)” (Fundamento 144).

Aquí hablamos de anteproyectos en consulta aprobados, proyectos con licencias aprobadas que aún no inician ejecución de obras, proyectos con licencias con plena ejecución de obras o, incluso, proyectos que ya han sido ejecutados y entregados.

Además, para quienes no lo sepan, desde antes de la emisión de la Sentencia, algunos municipios distritales ya venían pretendiendo (ante instancias administrativas y/o judiciales) la anulación de las aprobaciones de los anteproyectos, proyectos y/o licencias, bajo argumentos que, hoy en día, han sido acogidos por el TC.

Con la Sentencia del TC, es altamente probable que buscarán la nulidad de todos estos actos que se han venido aprobando hasta la emisión de la decisión.

Ahora bien, volviendo al análisis de la Sentencia, “los criterios” que se deben tener en consideración por parte de las autoridades que analizarán estos casos se pueden reducir a uno, a saber: los gobiernos locales son los que, exclusivamente, deben decidir sobre los tipos de zonificación en los que pueden desarrollarse los proyectos VIS. Adicionalmente, esta competencia exclusiva de las municipalidades también implica la potestad de regular las alturas máximas de los edificios de este tipo.

Estando a lo anterior, al haberse anulado las disposiciones del Reglamento Especial que establecían los tipos de zonificación en los que podían desarrollarse los proyectos y las alturas máximas de las edificaciones, se pone en riesgo todas las aprobaciones de los anteproyectos, proyectos y licencias obtenidas en base a estas disposiciones técnicas hoy han sido declaradas nulas por el TC.

Por si fuese necesario mencionarlo, una nulidad implica que las normas nulas nunca debieron formar parte de nuestro sistema jurídico.

Un tema aparte sería considerar la aplicación de la Ordenanza Nº 2361-2021, publicada el 20 de junio de 2021, puesto que allí la Municipalidad Metropolitana de Lima determinó los tipos de zonificaciones en los que puede desarrollarse los proyectos VIS y las condiciones para su aplicación. No obstante, esta ordenanza también contempla la disposición (bastante cuestionada) que excluye del ámbito de aplicación de los proyectos VIS al Área de Tratamiento Normativo III (los distritos de San Isidro, Miraflores, La Molina, parte de Santiago de Surco, parte de San Borja y parte de Magdalena y parte de Surquillo).

Así las cosas, las discusiones posteriores podrían centrarse en aquellos “terceros con legítimos derechos generados por el principio de la buena fe”.

En resumen, los terceros de buena fe son aquellas personas a los que no deberían afectarles las consecuencias jurídicas de un determinado acto y/o una situación de la que no formaron parte (y en la que actuaron sin mala fe).

A modo de ejemplo, terceros de buena fe serían aquellas personas que adquirieron una unidad inmobiliaria en aquellos proyectos inmobiliarios que cuentan con anteproyectos, proyectos y/o licencias aprobadas fueron obtenidos legítimamente con base a la normativa vigente y aplicable (y válida hasta en ese momento) o, desde un punto de vista más amplio y realista, tampoco deberían afectarse las entidades bancarias que han otorgado préstamos a los compradores o, inclusive, financiamientos a los propios promotores inmobiliarios para la ejecución de los proyectos para este tipo de vivienda social.

En principio, estas personas físicas o jurídicas no tendrían por qué verse perjudicadas con ocasión de la nulidad de las disposiciones del Reglamento Especial por el conflicto competencial que originó la Sentencia. Estas personas se valieron de actos que habrían sido obtenidos legítimamente con base a la normativa vigente y aplicable (y válida hasta en ese momento). Inclusive, el análisis podría alcanzar hasta a los promotores inmobiarios como terceros de buena fe ajenos al conflicto competencial ya resuelto.

Ya lo veremos.

[1] Para emitir esta segunda y última Sentencia, el TC lo que señala es que el asunto controvertido de este caso no había sido —realmente— decidido.

[2] Ante todo, hay que señalar que el TC desestimó las solicitudes de declarar la nulidad de todos los actos aprobados en el pasado aplicando las normas cuya nulidad se declaró.