Ley contra el terrorismo urbano: ¿solución o simple populismo penal?

En los últimos meses, el incremento de la criminalidad violenta a nivel nacional y el fracaso de las medidas gubernamentales para frenar este fenómeno delictivo ha generado diversas reacciones frente a la demanda de la opinión pública de una respuesta del Estado.  La principal, ha sido el anuncio de propuestas que pretenden una solución mediante la modificación de la ley penal para introducir el denominado delito de terrorismo urbano.

En julio de 2023, el congresista Juan Burgos Oliveros presentó un proyecto para añadir el delito de terrorismo urbano a los delitos contra la tranquilidad pública.  La conducta reprimida es crear, de manera individual u organizada e independientemente de su motivación o ideología, un estado de inseguridad ciudadana a través de la delincuencia. Propone una pena no menor de 25 años y un agravante no menor de 30 años si se usan armas, explosivos o se ocasiona muerte.

En setiembre de 2023, el alcalde de Lima Rafael López Aliaga envió al Congreso una iniciativa legislativa aprobada por el Concejo Metropolitano, para la inclusión en el Código Penal del delito de terrorismo urbano, que pretende extender la aplicación de las leyes especiales sobre terrorismo a los delitos ya tipificados como sicariato, secuestro, robo agravado, tráfico de drogas agravado, disturbios, organización criminal y banda criminal.  Esta modificación permitiría la aplicación de una pena no menor de 20 años y, en casos agravados, no menor de 30 años.

En octubre de 2023, el congresista Esdras Medina Minaya presentó un proyecto para introducir el delito de terrorismo urbano bajo la misma descripción del delito de terrorismo vigente (Ley 25475), pero añadiendo al inicio del artículo la fórmula: “El que persiguiendo cualquier finalidad ilícita…”; y, agregando un agravante por pertenencia a una organización criminal con una pena de cadena perpetua.

A fines de enero del presente año, el congresista Idelso García Correa (APP) presentó un proyecto para crear el delito de terrorismo urbano mediante la modificación del artículo 2° de la Ley 25475 que regula el delito de terrorismo.  Esta modificación consiste en añadir a la fórmula existente un elemento sobre la finalidad del delito. “… ya sea por una motivación ideológica o motivado por el deseo de obtener una compensación económica mediante la amenaza o coacción, haciendo uso de estos recursos…”.  Y, agrega una modificación a las penas que oscilan entre los 20, 25 y 30 años, según la modalidad o consecuencias del acto perpetrado.

Todas estas propuestas tienen en común la creación de figuras delictivas que abarcan conductas que ya se encuentran previstas en otros tipos penales y con penas iguales o más severas.  Por ejemplo, el delito de extorsión y sus agravantes que contemplan incluso cadena perpetua.  Lo mismo ocurre con los delitos de sicariato, secuestro y robo agravado que tienen penas que oscilan entre los treinta años y cadena perpetua.  

Otro problema es la deficiente técnica legislativa que se refleja en la falta de claridad o ambigüedad en la tipificación de las conductas, lo que afecta directamente el principio de legalidad penal que goza de protección constitucional. 

Sin embargo, la principal crítica que puede hacerse a estas iniciativas, es que no existe ningún estudio que haya demostrado que la elevación de penas y la creación de figuras penales agravadas, por sí sola, tenga una incidencia real en la disminución del delito.  Un ejemplo claro de este problema es la tipificación del delito de feminicidio y más recientemente la figura agravada en el caso de robo de celulares.  Estas modificaciones de la ley penal no han tenido ningún impacto en la reducción de la incidencia de estos delitos.

Pero, además, esta idea no es nueva. En mayo de 1998, el gobierno de Alberto Fujimori promulgó el Decreto Legislativo 895 que tipificaba el delito de “terrorismo agravado” para castigar la pertenencia a una banda u organización criminal y cualquiera de sus actividades delictivas con penas de 30 años y cadena perpetua.  Haciendo un paralelo con las normas para terrorismo y traición a la patria de ese momento, se estableció la competencia del Fuero Militar y normas para un proceso sumario.  Ante la acción interpuesta por la Defensoría del Pueblo ante el Tribunal Constitucional, esta norma fue declarada inconstitucional (Sentencia del 15/11/2001 Exp. N°005-2001-AI/TC).

El uso de fórmulas que ya han sido desechadas en el pasado reciente y que carecen de toda base científica sólo tiene utilidad para quienes pretenden obtener réditos políticos.  Y, en la práctica, sólo traería problemas para su aplicación por parte de la administración de justicia por la duplicidad y falta de claridad con relación a los tipos penales ya existentes.

Es imposible pensar en un combate eficaz a la delincuencia si no se diseña una política criminal adecuada, entendiendo como tal, un esfuerzo del Estado que importe el uso de todos los medios a su alcance: económicos, administrativos, educativos, etc.; en la cual, el componente penal es sólo una parte de una estrategia integral.  Y dentro de ese componente penal, la ley penal es sólo uno de los distintos aspectos que comprende este ámbito (intervención policial, investigación fiscal, administración de justicia penal, administración penitenciaria).

Una verdadera solución al problema de la criminalidad violenta en el Perú debe estar orientada a la prevención del delito y a la eficacia del sistema penal.  En lo primero, resulta fundamental el fortalecimiento de los controles administrativos en los sectores vinculados a la delincuencia (control de fronteras, control de armas y explosivos, control de vehículos, control de sustancias y productos regulados, etc.) y la alianza con las organizaciones sociales que cumplen labores de vigilancia en las comunidades (juntas vecinales, rondas, serenazgo, etc.).  En cuanto a lo segundo, hay dos cuestiones fundamentales: el combate a la corrupción en todas las instituciones operadoras del sistema de justicia penal y el suministro de los recursos necesarios para su adecuado funcionamiento.

No se puede esperar obtener éxito en la lucha contra la delincuencia cuando se tiene un Estado con débiles controles administrativos, divorciado de la población y manejado por instituciones atravesadas por la corrupción y carentes de recursos para cumplir sus funciones.  Y eso no se arregla con un papel, con una ley que rebautice el problema como “terrorismo urbano”.   

El conocido discurso que afirma que la solución al problema de la criminalidad está en la creación o modificación de leyes con el fin de elevar las penas y forzar un endurecimiento de la actuación de los operadores de la justicia penal, no sólo es simple populismo penal, sino que es directamente una mentira a la opinión pública.