[Análisis Jurídico] ¿Es constitucional el proceso sumario contra la JNJ?

En mérito a la Moción de Orden del Día 7565, presentada por una congresista, el Legislativo acordó abrir un proceso sumario contra los siete miembros de la Junta Nacional de Justicia (en adelante, “JNJ”) con el objeto de destituirlos por haber incurrido supuestamente en “causa grave” al 1) haberse pronunciado sobre el antejuicio y juicio político de la Ex Fiscal de la Nación Zoraida Ávalos; 2) supuestamente haber generado una “intromisión ante los miembros de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia para pronunciarse a favor de la inhabilitada Ex Fiscal de la Nación…”; 3) haber interpretado el numeral 3 del artículo 156 de la Constitución mediante Resolución 224-2020-JNJ; 4) no haber cumplido con presentar sus informes anuales de gestión ante el Congreso los años 2021 y 2022; y 5) por supuestamente haber filtrado el proceso disciplinario contra la Fiscal de la Nación.

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En consecuencia, se ha generado un gran revuelo en la opinión pública, en tanto se advierte que este proceso sumario constituiría una arbitrariedad, sobre todo en el contexto de sensible degradación institucional en la que se encuentra el país.

¿Qué facultades tiene el Congreso de la República respecto a los miembros de la JNJ?

Pues bien, analicemos -en primer lugar- qué facultades tiene el Congreso de la República respecto a los miembros de la JNJ.

De acuerdo al artículo 157 de la Constitución Política del Perú, los miembros de la JNJ pueden ser removidos -en efecto- por causa grave mediante acuerdo del Congreso adoptado por el voto conforme de 2/3 del número legal de congresistas, esto es: mayoría calificada.

Sin embargo, no se evidencia en el ordenamiento jurídico ningún desarrollo normativo para tal proceso de remoción por causa grave.

Distinto es el proceso de acusación constitucional (Artículo 99 de la Constitución) o antejuicio político (Artículo 100 de la referida Norma Suprema). Esto es problemático porque sin procedimiento normado se dificulta la cautela del debido proceso, como se verá a continuación.

Cuando se trata de procesos a los que se somete a la persona, ya sean administrativos, judiciales o políticos, la Constitución establece un manto protector: las garantías del debido proceso. Estas incluyen, mas no se limitan, al derecho a la defensa (contar con un patrocinio legal y un espacio de tiempo para exponer sus argumentos), a la debida motivación de las resoluciones (que se traduce en la exigencia de una decisión razonada y fundamentada), al principio de proscripción de la arbitrariedad (básicamente, ceñir el comportamiento de la autoridad a la ley y no al mero capricho).

Esto último está íntimamente vinculado a otras garantías como el principio de tipicidad, que se explica como la imperativa necesidad de que la conducta prohibida se encuentre previamente señalada de forma expresa e inequívoca antes de que se pretenda sancionar a cualquier persona que incurre en ella.

Salta, entonces, la siguiente pregunta: Si no hay una tipificación de lo que constituye como “causa grave”, ¿cómo es que resultaría legal que se sancione con la destitución a los miembros de la JNJ?

Para contestar esa pregunta, conviene contextualizar: el proceso de destitución bajo comento es un acto político y está imbuido de discrecionalidad: y así el Constituyente lo ha dispuesto al establecer en el artículo 157 precitado que la “causa grave” por la que se acuse a los miembros de la JNJ (Antes, Consejo Nacional de la Magistratura), se define con el poder de los votos, en este caso, el de 2/3 del número legal de miembros del Congreso.

¿Y qué pasa con el debido proceso? Pues, en el contexto de la activación de un mecanismo de control endógeno del Congreso de la República frente a la JNJ, se matizaría. Los bienes jurídicos que se ponderarían son los del control político y debido proceso. Pero dicha discusión -judicial- vendrá a la postre.

Al respecto, el Tribunal Constitucional ha considerado que “sólo determinados actos del legislativo son judicializables; estos son: 1) el Antejuicio, por su carácter político-jurisdiccional, y 2) el Juicio Político (aunque en este caso únicamente el control puede ser por la forma, ya que la decisión sustantiva es, en puridad, una decisión política). En los demás casos, como ocurre con las comisiones investigadoras o los otros ejemplos expuestos en la presente sentencia, su judicialización no resulta admisible sino cuando se interviene de manera directa en los derechos fundamentales del investigado o citado.” (Fundamento 40 de la STC 74-2023). Así las cosas, frente a los actos parlamentarios sí resulta exigible el debido proceso como condición sustantiva, lo cual constituye además doctrina constitucional (STC 00156-2012-PHC/TC).

Con lo cual, extender la aplicación del “debido proceso judicial” a los actos parlamentarios “requiere una adecuada valoración de intensidad y creación del acto. En otras palabras, si el acto parlamentario incide directamente en la afectación de un derecho fundamental, entonces el control judicial del acto político es plenamente válido” (STC 74-2023).

Cabe resaltar que no solo es válido, sino que el derecho al debido proceso de quienes son sometidos a control político por parte del Congreso, “merece una tutela reforzada, en tanto que el Congreso de la República decide por mayoría y actúa por criterios basados en la oportunidad y conveniencia, es decir, que su actuación y canon de control es de carácter subjetivo porque no ejerce función jurisdiccional propiamente dicha” (Fundamento 4 de la STC 00156-2012-PHC/TC).

Ello, sin perder de vista, claro está que, “a diferencia del control jurídico, cuyo criterio de evaluación por antonomasia sea el de validez/invalidez del objeto controlado, los criterios de simple oportunidad y de conveniencia/inconveniencia sean los que se empleen en el control político. De simple oportunidad, pues encontrándose facultados para realizar el control… depende de la decisión política del Parlamento y, en particular de las relaciones entre minoría y mayorías políticas, el que lo quiera ejercer. Y se realiza bajo el criterio de conveniencia/inconveniencia ya que, una vez que se ha decidido llevarlo a cabo, … pueden tener al derecho como fundamento, pero también sustentarse… por puros argumentos de poder. Puesto que no existe un catálogo de criterios limitados o delimitados para el escrutinio político, la subjetividad y disponibilidad de su parámetro son algunos de los factores que singularizan al control político” (Fundamento 5 del STC 00004-2011-PI/TC).

En ese sentido, se puede afirmar que si bien es cierto que el Congreso no está exento de actuar ceñido al debido proceso en sus actos parlamentarios, la garantías procesales deben comprenderse en un espacio de discrecionalidad donde el criterio decisional es el de la oportunidad o de la conveniencia, materializado en la fuerza de los votos.

Estando a lo anterior, corresponde analizar el proceso sumario de destitución a la luz del principio de proporcionalidad para determinar si es válida la injerencia del Congreso de la República en la restricción de los derechos fundamentales de derecho a la defensa y debido proceso.

Como se sabe, el principio de proporcionalidad exige que la actuación bajo análisis satisfaga los subcriterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

Al respecto, el Tribunal ha sido claro al señalar que el principio de proporcionalidad “comporta que toda injerencia en los derechos fundamentales debe ser idónea para fomentar un objetivo constitucionalmente legítimo, es decir, que exista una relación de medio a fin entre la medida limitativa y el objetivo constitucionalmente legítimo que se persigue alcanzar…” (STCExp. N° 2235-2004-AA/TC)

A su vez, el principio de necesidad “impone al legislador adoptar, entre las diversas alternativas existentes para alcanzar el fin perseguido, aquella que resulte menos gravosa para el derecho que se limita” (Ídem), pero como la elección entre estas alternativas por parte del Congreso es discrecional por mandato constitucional, “una medida será innecesaria… cuando la adopción de un determinado medio significa, o importa, un sacrificio desmesurado o manifiestamente innecesario, del derecho limitado” (Ídem).

Finalmente, el principio de proporcionalidad demanda que, “para que una injerencia en los derechos fundamentales sea legítima, el grado de realización del objetivo de ésta debe ser, por lo menos, equivalente o proporcional al grado de afectación del derecho fundamental, comparándose dos intensidades o grados: el de la realización del fin de la medida examinada y el de la afectación del derecho fundamental’ (STC N° 0050-2004-AI/TC).

Idoneidad del proceso sumario contra la JNJ

En ese orden de ideas, ¿cuál es el objetivo constitucionalmente legítimo de procesar a los actuales miembros de la JNJ? Entendería que, directamente, el de velar por la probidad y adecuado ejercicio de las funciones de la Junta e, indirectamente, la calidad de la magistratura nacional.  Y frente a tal objetivo, ¿resulta idóneo llevar a cabo un proceso sumario para destituir a todos sus miembros? ¿el camino para la obtención del objetivo podría ser otro? ¿no hay objetivo constitucionalmente legítimo?

Como bien se dijo, no existe desarrollo normativo del proceso para la remoción por causa grave, pero no solo la ley es fuente del derecho, los precedentes se deben tomar en cuenta. El Congreso de la República tiene dos casos. El primero es el del consejero Efraín Anaya del Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), quien fue destituido el mes de abril de 2010, por “inadecuada conducta funcional de llevar a cabo reuniones fuera del local del Consejo Nacional de la Magistratura con el postulante Tomás Aladino Gálvez Villegas en pleno proceso de concurso público para cubrir plazas vacantes de jueces y fiscales supremos, aprobado mediante Convocatoria núm. 003-2009-CNM” (Resolución Legislativa del Congreso de la República N° 006-2009-CR). El segundo precedente es el caso de la destitución de todos los integrantes del Consejo Nacional de la Magistratura, por el conocido escándalo de corrupción denominado “CNM Audios”, el año 2018.

En ambos casos, se atribuyó que las conductas en las que habían incurrido los consejeros constituían “causa grave” mediante la fuerza de los votos y sin haber tipificado previamente qué constituye una causa grave. Sin embargo, hoy debemos aceptar que la “inadecuada conducta funcional vinculada” es una causa grave, sin perjuicio de que posteriormente se determine que constituye o no delito (pues el camino sería la acusación constitucional).

Empero, no considero que estos precedentes sean determinantes y suficientes para explicar la constitucionalidad del proceso sumario que se ha acordado seguir contra los miembros de la JNJ, pues -si el Congreso de la República tiene el mecanismo de la acusación constitucional para procesarlos por supuesta infracción a la Constitución o por la comisión de delito en ejercicio de sus funciones- ante una falta de precisión sobre lo que constituye “causa grave” y sin un procedimiento preestablecido, el proceso sumario supuestamente sustentado en el artículo 157 de la Carta Magna es inidóneo para los fines que se persiguen.

Por último, es menester recordar que el Estado de Derecho es ese constructo social que incorpora finos límites al ejercicio del poder para proteger a las personas del abuso y la arbitrariedad de quienes lo detentan, no permitamos que se desvirtúen las instituciones y los mecanismos legales para propósitos contrarios a sus fines.